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长沙市人民政府2017年法治政府建设工作报告
2018年04月09日      来源:长沙市法制办
2017年,长沙市按照全面依法治国的总体部署,根据省委、省政府关于法治政府建设的各项要求,深入贯彻落实《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》(中发〔2015〕36号)(以下简称《纲要》)和我省贯彻落实《纲要》的实施方案,全面对照省委省政府下发的《2017年度法治政府建设考核方案》各项要求,大力推进依法行政,加快法治政府建设,各项工作取得新进展新成效。现将2017年法治政府建设有关工作情况报告如下:
   一、以新方略引领新时代,法治政府建设实践全面推进 
  (一)压实工作责任,切实落实法治建设第一责任人职责。严格落实中共中央办公厅、国务院办公厅《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》,各级党政负责人认真履行推进法治建设第一责任人职责,将建设法治政府摆在工作全局的重要位置。长沙市委、市政府定期对法治政府建设工作进行专题研究,如针对《纲要》的贯彻落实、政府立法计划编制、法治政府建设十三五规划、园区行政审批制度改革、法律顾问制度等问题,部署推进法治政府建设具体工作。将法治政府建设考核直接纳入全市绩效考核,科学制定法治建设成效考核指标和评分标准,让法治政府建设考核成为“硬约束”。不断加强对法治政府建设进展情况的督促检查,结合法治政府建设年度重点工作,定期开展了检查和专项督查,对工作不力、问题较多的,及时约谈、责令整改、通报批评。尤其是进一步加大了法治政府建设情况报告力度,市、区县(市)人民政府在第一季度向同级党委、人大常委会和市政府报告了2016年度法治政府建设情况,市、区县(市)人民政府工作部门在第一季度向本级政府和上一级政府工作部门报告了2016年度法治政府建设情况,并在政府门户网进行了公开。
   (二)瞄准新目标,长沙荣膺全国法治政府建设典范城市。围绕率先建成法治政府为目标,从依法履行政府职能、加快依法行政制度体系建设、深化综合行政执法改革、加大行政争议化解力度等方面着手,狠抓全市法治政府建设重点任务的落实,因工作成效凸显,率先全国探索出一系列的经验和做法,2017年9月26日,由中国法学会行政法学研究会、中国政法大学法治政府研究院共同主办的《法治政府蓝皮书:中国法治政府评估报告(2017)》发布会暨法治政府高峰论坛在北京举行,长沙市荣膺全国“法治政府建设典范城市”,长沙市人民政府作为先进代表就“法治政府建设实践创新”作典型经验发言。获得这一荣誉后,湖南省委常委、长沙市委书记衡华同志批示“好,祝贺!”。
   (三)探索新实践,长沙举办首届法治政府建设实践论坛。长沙市大力推进法治实践创新,通过以法治化的思维引领政府依法科学决策,以法治化的方式推进政府依法规范用权,以法治化要求推进规范公正文明执法,以法治化路径强化法治政府制度保障,探索出地方政府改革与创新的“长沙路径”,尤其是在政府合同审查管理领域,从制度建设、审查机制创新、重大项目法律服务延伸、重大涉法事务处置等方面探索出具有长沙特色、全国首创性的做法,引起全国法制实务界、理论界的广泛关注。基于此,2017年12 月16日—17 日,首届法治政府建设实践论坛落户长沙,全国人大法工委、国务院法制办、省政府法制办、省高院等相关领导、全国行政法学界的知名专家教授,以及全国其他法治政府建设典范城市重点推介长沙政府合同审查管理的经验和做法,进一步提升了长沙“法治政府建设实践”在全国范围的影响力、美誉度。
   (四)树立新形象,长沙法治政府建设宣传取得新成效。 围绕法治环境的优化,注重发挥媒体宣传效能,围绕法治服务经济社会发展主题,进行全方位的宣传报道。搭建“政府法制+新媒体”融合平台,联合长沙电视台政法频道、地铁电视、智慧长沙APP等七大平台,推出《砥砺奋进的五年·长沙新气质—法治政府创新篇》全媒体大直播,全面展示近五年长沙法治政府建设取得的历史性突破和引领全国的新成绩。联合长沙市委宣传部精心策划“首届法治政府建设实践论坛”系列宣传报道活动,新浪网、搜狐网、湖南经视、湖南日报等22家媒体集中报道长沙法治政府建设新实践。深入贯彻落实党的十九大报告关于“深化依法治国实践”的新要求,全面总结、推介长沙法治建设实践,于国家宪法日在湖南日报推出专版报道《用法治点亮城市之光》,各大媒体及掌上长沙、长沙发布等官方微信专题刊载,在全市、全省甚至全国产生广泛影响。围绕长沙政府法制工作创新发展,在市级以上媒体和国务院法制办网、省政府法制办网、长沙市政府法制办网发布各类信息510余篇,并编印近五年《长沙政府法制工作纪实》《重大行政决策法律风险防范经典案例》和《2017年长沙法治政府建设新实践媒体报道集》,得到省市主要领导肯定。尤其是长沙荣获法治政府典范城市信息被省政府办公厅《政务要情》推介;省委常委、长沙市委书记衡华同志在《关于长沙市法治政府建设新实践专版报道的报告》中,就“长沙市法治政府建设新实践”作出批示:“很好,望再接再厉”。
    二、以新作为回应新期待,法治红利聚合效应不断释放
   (一)以需求为主导,法治服务放管服改革更加精准。紧紧围绕“简政放权、放管结合、优化服务”目标,不断释放园区经济发展新活力。按照“下得去、接得住、管得好”的思路,从推进赋权强园、推行清单制度、改进审批措施、完善监管机制入手,纵深推进园区行政审批制度改革,但遇到绕不过去的“法律坎”,长沙市政府法制办发扬“敢于说不,更善于说行”的工作方式,以问题为导向进行法治化的路径设计与论证,提出在园区开展相对集中许可权试点,创设性的解决园区作为权力承接主体资格和承接依据的法律瓶颈。此外,着重对湘江新区申请市政府经济管理授权、长沙市拟下放到园区的市级涉企行政职权、区县(市)和园区申请下放的市级经济管理权限等30余项重大改革事项进行合法性审查;聚焦“放管服”改革,深入推进规章和规范性文件清理,拟废止和修改地方性法规规章4部、规范性文件59件,切实释放了市场经济发展活力。
   (二)以创新为突破,法治服务综合执法改革更加务实。以全新的标准推进大瑶镇综合执法改革。聚焦扩权强镇改革,多途径向省政府汇报衔接,推动在浏阳市大瑶镇开展相对集中行政处罚权试点,并成立湖南首个乡镇综合行政执法局,集中行使11个浏阳市直部门635项行政处罚权及相关的行政检查、行政强制权,逐步实现一个乡镇一支队伍管执法,为全省在乡镇开展综合执法改革探索出可复制的经验。以全新的要求推进芙蓉区行政审批改革。为让老百姓享受到更多的法治“红利”,在省政府法制办大力支持下,积极向国务院法制办汇报,推动在长沙市芙蓉区成立湖南首个行政审批局,人民群众最切身的感受就是“公开”“透明”“少跑路”。以新的模式推进长沙火车南站相对集中行政处罚权改革。以政府立法为突破口,将《长沙市火车南站地区管理办法》列入长沙市政府2017年立法计划项目,从立法层面破解火车南站管理难点问题。以新的方式推进长沙县行政执法改革。按照中央深改组提出行政执法行为“全过程记录,可回溯管理”的要求,依托长沙县行政执法综合管理服务平台,全面推行信息化技术在执法办案、信息统计、数据分析,以及“行政执法110”的应用。为此,省政府法制办党组书记、主任肖迪明专程两次调研长沙法治政府建设,对长沙行政执法体制改革给予高度评价。
    (三)以发展为主线,法治服务重大项目建设更加有力。围绕长沙经济转型发展,长沙市政府(法制办)致力把优质高效的法律服务延伸到园区平台公司以及重大项目建设,既坚持法律底线思维,又做到“智慧用法”。2017年,长沙市法制办共审查政府合同300余件,较去年同期增长65.8%,审查合同涉及金额达2050亿。通过严格落实《长沙市政府合同审查与管理办法》等6大配套制度,对长沙市PPP项目工作导则进行法治化的设计,重点对轨道交通6号线、地下综合管廊、苏托垸项目建设等7大PPP项目进行法律把关,并全面参与长沙国际体育中心项目建设、高铁新城市政设施建设等70余个重大项目,使法治服务经济建设更加扎实。围绕合同备案管理,联合市财政局和市审计局制定政府合同备案相关问题工作备忘,有效规范全市合同履约管理和财政资金支出管理,今年共备案合同113件,合同备案率同比增长251%。围绕市属国企合同管理指导,通过日常业务指导和合同模板审查把关,有效提升市轨道集团公司、市城投集团公司、市交通集团公司等市属国有企业合同管理规范化、制度化建设水平。围绕政府合同领域重大矛盾纠纷,成立精干法务服务团队,找准法律症结,依法依规办理长沙市生活垃圾处置特许经营权处置、土地违约金遗留问题处置、梅溪湖开发协议有关遗留问题处置、长沙广电湖南星广传媒股权划转、长沙医学院与望城区政府行政协议纠纷处置等60余起重大涉法事务,为政府避免或挽回经济损失17.5亿元。也因此,2017年10月11日,长沙市作为全国唯一地方政府代表参加公私合作合同国际研讨会,长沙市 PPP 合同审查引发国内国际关注。
    三、以新要求应对新常态,依法行政制度体系更加完备
   (一)规划先行,法治建设框架体系不断完善。强化法治政府建设顶层设计,出台《长沙市法治政府建设“十三五”规划(2016-2020)》,明确依法全面履行政府职能、完善依法行政制度体系等七大任务,为长沙率先建成法治政府绘就发展蓝图。加强与法治政府建设“十三五”规划的衔接,狠抓法治政府建设评估体系建设,从宏观到微观层面科学编制三级指标体系,结合长沙法治建设新成效,联合中国政法大学对长沙市法治政府建设状况进行第三方评估,2018年将启动对各区县(市)和市直相关部门法治建设成效评估。全面固化、总结长沙法治政府建设相关制度,收录整理24件政府立法制度,编印《长沙市政府立法工作手册》;梳理整理20件规范性文件管理制度,编印《长沙市规范性文件管理工作手册》,为政府法制工作创新发展提供强有力的制度保障。
   (二)多元互动,政府依法决策体系日趋健全。坚持依法决策与法制审查相结合。切实落实《长沙市重大行政决策合法性审查暂行办法》,对重大决策实行合法性审查。2017年,对20余件市政府常务会、市长办公会会议纪要共70余个议题进行了审查。坚持依法决策与问计于民相结合。充分发挥政府立法基层联系点的作用,通过召开座谈会、发放调查问卷等方式,深入芙蓉区定王台街道办、开福区伍家岭街道办就《长沙市住宅小区消防安全管理办法》《长沙市城市绿化条例》等5部法规规章征求群众意见,真正让立法直达基层、直通群众、更接地气。坚持依法决策与法律顾问智库建设相结合。2017年修订并重新公布《长沙市政府法律顾问管理办法》,推动各级各部门普遍建立法律顾问制度。率先全国制定《政府法律顾问服务质量考评办法》和政府法律顾问服务质量考评指标体系,全面提升政府法律顾问服务质量。根据统计,2017年长沙市36个市直单位、64个市直二级机构聘请了法律顾问;9个区县(市)政府、188 个区直部门、84 个乡镇(街道)聘请了法律顾问,政府法律顾问在法治政府建设中发挥着日益重要的作用。
   (三)点面结合,政策实施保障体系日益加强。政策文件监督“精细化”。按照“有件必审、审查必严、有错必纠”的要求,以规范性文件刚性审查为着力点,确保政府依法设定权力、制约权力。2017年,长沙市政府法制办共审查市政府、市政府办公厅规范性文件424件次,向法定监督机关报备规范性文件84件,审查备案规范性文件102件,审查“三统一”文件217件。政策文件管理“数据化”。充分运用“互联网+政务服务”平台,将现行有效的规范性文件全部纳入数据库信息化管理,每月定期发布规范性文件效力动态报告,并面向社会公众公开,有效避免行政管理依据出现“真空”。政策文件落地“实质化”。充分发挥政策叠加的乘数效应,规范性文件管理从合法性审查延伸到政策的稳定执行,切实避免改革事项流于文件印发而出现空转。尤其是针对长沙工业30条、建设国家科技创新中心“1+4”政策、长沙市人才新政22条、政务信息化“1+X”系列方案、促进房地产市场平稳健康发展的系列文件等政策的落地实施提供高效率、全方位的法律服务,使“创新引领、开放崛起”战略“政策包”的磁场效应不断释放。此外,更加注重政策文件出台后的合法性保障和舆情服务,针对房地产调控、国有土地上房屋征收、网约车经营服务管理等领域的规范性文件,及时办理公民的合法性审查申请,以法治化的路径确保规范性文件整体的权威性。
    四、以新使命开创新篇章,法治让群众获得感更加充实
   (一)政府立法让群众更有“参与感”。坚持人民有所呼,立法有所应,加强与人民群众生产生活密切领域的立法,用法律呵护百姓幸福生活。2017年制定出台《长沙市沩山风景名胜区条例》和《长沙市人民政府拟定地方性法规草案和制定规章办法》,《长沙市城市绿化条例》已经长沙市政府常务会议审议通过。围绕生态文明建设,加大园林绿化管理、生活垃圾处理、动物无害化处理、水土保持、古树名木等领域的二类、三类立法力度,使立法反映人民意志、得到人民拥护。不断拓展立法听证参与渠道,将长沙市政府立法听证操作指南运用于具体实践,针对市民关注的热点立法项目,联合市公安局召开《长沙市养犬管理条例》立法听证会,有效的整合爱犬人士与厌犬人士的利益,有效的平衡养犬人的养犬权利与维护市容环境义务的关系,为《条例》出台后的有效执行奠定民意基础。此外,围绕公众参与立法,创新性提出“政府立法公众参与统一平台”建设,并召开专家咨询会,已就平台设立的功能、建设平台的三种模式等制定实施方案,将结合长沙实际适时开展该项工作。
   (二)行政执法监督让群众更有“公平感”。严格按照湖南省法治政府建设考核方案的要求,充分发挥法治政府建设考核“指挥棒”和“风向标”作用,进一步调整、明确长沙市2017年法治政府建设工作要点和法治政府建设考核内容,通过完善考核标准,优化考核方式,规范考核程序,落实考核结果,切实推动行政执法单位树立依法行政意识、执法为民意识,真正让群众在每一个行政执法行为中感受到公平正义;以严格规范公正文明执法为重点,加大食品药品安全、环境保护、安全生产、海事渔业等领域的执法力度,并以行政执法案卷评查为抓手,随机抽查全市467宗行政处罚和行政许可卷宗,针对评查发现的问题,以市政府办公厅名义印发通报,切实强化行政执法监督,督促行政执法单位整改落实。加强行政执法与刑事司法衔接,针对征收补偿决定中的装修装饰、103号令合法面积认定、协议拆迁等问题召开17次行政司法互动会,就争议较大的涉法难题达成共识、统一法律见解。着力加强行政执法人员动态管理,严格执行“先培训、后发证”等制度,精心组织2017年度行政执法资格考试,按严格程序发放管理行政执法证,通过以考促学提能力,以学促效提素质,全市行政执法人员法律素养得到进一步提升。
   (三)行政争议化解让群众更有“尊重感”。创新行政复议运行机制。深入落实中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》“完善行政复议制度,改革行政复议体制”的要求,创新性的提出健全便民利民的案件受理机制、完善科学合理的内部运行机制等十大机制,下一步将结合长沙实际推动行政复议机制创新。切实提升行政复议办案质量。一方面,以提升行政复议文书质量为抓手,通过规范行政复议案件提交答复和证据材料,制定行政复议文书撰写与制作规范、行政复议同类文书模板,不断夯实行政复议基础工作。另一方面,坚持“以人为本,复议为民”的理念,按照阳光公开的听证审理模式,对15起重大、复杂案件采取听证方式审理,让群众以“看得见、听得懂、说得出”的方式参与复议。加强与四级法院的沟通和衔接。全面掌握全市行政诉讼案件动态,针对第13届中国园博会主办地征地项目的三起案件,成功协调省高院启动再审程序,撤销了对市政府不利的终审判决;针对最高院14件再审案件,因涉及雨花、芙蓉、天心等多个棚改征收和集体土地征收项目,认真组织研究案件争议焦点,有针对性地进行再审答辩,与最高院第一巡回法庭有效沟通后,相关案件均得到最高院的支持。切实保障群众的合法权益。加大行政复议案件全过程、全方位的协调与调解力度,全面参与天心区太平街地块、岳麓区老咸嘉湖路地段等19个棚户区改造项目,抓住立案前、审理中、决定后的各个环节,通过召开案件协调会、法律释明、说服教育等方式,引导当事人换位思考,疏导当事人的情绪,充分发挥协调和调解在化解行政纠纷过程中的积极作用。通过多方努力,2017年,依法审结行政复议案件383件,办理行政应诉案件384件,代理市政府出庭应诉362件,依法化解涉及棚改征收的140余起疑难案件,责令履行、撤销、确认违法案件32件,特别是市政府组成部门行政负责人出庭应诉率达41.2%,区县(市)政府行政负责人出庭应诉率达52.2%,长沙法治政府的形象得到进一步彰显。
    五、下一步工作安排
    长沙市将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,按照党的十九大关于“深化依法治国实践”和《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》的部署要求,紧紧围绕“实现全面建设现代化长沙”目标,在法治下推进改革,在改革中加强法治工作,为长沙创建国家中心城市、实现基本现代化提供强有力的法治保障。
   (一)强化工作责任,进一步落实法治建设第一责任人职责。严格按照中共中央办公厅、国务院办公厅《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》要求,对不认真履行第一责任人职责,本地区本部门一年内发生多起重大违法行政案件、造成严重社会后果的,依法追究主要负责人的责任;加强督促检查,不断强化政府法制机构在依法行政、法治政府建设中的统筹规划、部署落实、督促检查、协调指导、考核评价等重要职责,切实推动法治政府建设扎实有效推进;进一步加强基层依法行政能力建设,加大对法制干部的培养、使用和交流力度,着力解决法制机构设置和力量配备与建设法治政府任务要求不相适应的问题。
   (二)以法治保障改革为重点,加大法治服务重大改革力度。紧紧围绕机构改革的总要求,加强对涉及改革单位“三定方案”的合法性审查,进一步推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,通过充分发挥法制专业人才的优势,为机构改革提供全面、优质、高效、专业的法律服务;进一步发挥法治规范和保障改革的作用,依法推进简政放权,加大对市级下放经济和社会管理权限的法制审查力度,合理划分和依法规范市县政府事权;深入推进“放管服”改革,建立健全新设行政许可的审查论证机制,尤其是对保留、取消、调整的行政权力、中介服务以及公共服务事项,加强合法性、必要性、合理性审查论证,确保行政权力在法治化轨道上运行。
    (三)以立法助推善治为突破,加快构建城市法律框架体系。从立法层面破解发展难题,进一步发挥政府法制机构在政府立法工作中的主导作用,确保涉及保障和改善民生、创新社会治理、提高生态文明水平、注重公众环境权益保护、加快“两型社会”建设等方面地方立法的优先地位,加快推进《长沙市养犬管理条例》《长沙市文明行为促进条例》《长沙市居民小区物业消防安全管理办法》等立法项目的制定和修改,用法律为长沙经济社会发展保驾护航。
   (四)前移法制端口,切实抓好重大行政决策法律风险防范。认真执行《长沙市重大行政决策合法性审查暂行办法》,重大行政决策未经合法性审查或经审查不合法的,不得提交讨论或制发文件;建立行政机关内部重大事项合法性审查机制,明确审查范围、标准和流程,加强审查力量,实现全市政府系统合法性审查工作全覆盖;完善政府重大法律事务处置机制,市、区县(市)政府应当明确政府重大法律事务处置的职责和权限,政府法制机构应加强对涉诉法律事务的指导,各涉事部门应加强对重大法律事务的应对和处置能力;普遍建立政府法律顾问制度,推动政府法律顾问提前参与合作项目的洽谈,协助起草、修改重要的法律文书或重大合同等重大行政决策、重要行政行为的论证阶段,进一步扩大政府法律顾问参与的广度和深度,防范法律风险。
   (五)以规范性文件管理为切入,强化抽象行政行为监管。维护以宪法为核心的社会主义法制统一,加强审查监督能力建设,把所有规范性文件纳入审查监督范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件;研究论证规范性文件内涵与外延、效力层级,制作规范性文件负面清单,把“制度”关进法律的笼子;探索规范性文件标准化管理,统一规范性文件概念、制定主体、制定程序、技术规范、效力管理等多方面要素,形成科学易操作的规范化管理模式,让抽象行政行为在阳光下运行。
   (六)以行政执法监督为抓手,切实提升公正文明执法水平。以率先建成法治政府为目标,进一步发挥在法治政府建设中的统筹规划、综合协调、督察指导、政策研究、情况交流等重要职责,通过督任务、督进度、督成效,强化对区县(市)政府和市直各部门法治政府建设的督察,确保在省政府对市政府考核中,长沙法治政府建设走在全省前列;进一步强化依法行政指导、监督工作,围绕“蓝天保卫战”“安全大排查”等重点工作,切实加大对环境保护、食品药品安全、安全生产、文化旅游等各类行政执法活动的指导、监督力度;按照国务院、省政府关于行政执法改革的新要求,积极推进行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”,不断提升长沙行政执法规范化、信息化建设水平;大力推行综合执法改革,支持有条件的地方和领域推行跨部门综合执法,继续在各区县(市)深化相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权改革,为创业创新营造良好环境。
  (七)以重大项目建设为着力点,狠抓政府合同审查管理。加大法治服务地方经济社会发展的力度,围绕政府和社会资本合作、特许经营、产业基金、资产证券化等领域的投资项目,以政府合同审查为抓手,将法律服务延伸到项目谈判、签约、履约的全过程,坚决消除各类“潜规则”,让来长投资企业切身感受到法治政府建设成效的“利好”;切实落实《长沙市防控化解政府债务风险工作方案》工作部署,就化解政府存量债务过程中做出的重大决策以及形成的各类文件,要把好“法律关”和“政策关”,切实防止违法违规行为发生,维护法治政府形象;要围绕“五个100”项目建设,搭建政府法制机构与项目建设单位沟通协作平台,进一步创新法治服务重大项目建设联动机制,以法治方式推进和保障重大项目建设。
   (八)以行政争议化解为突破,深入推进重大矛盾纠纷化解。紧紧围绕长沙营商环境的优化,充分发挥行政复议的功能和作用,依法化解经济社会领域中的矛盾纠纷,尤其是针对征地拆迁、棚户区改造等领域的重大行政争议,要通过召开行政复议听证会等方式办理案件,依法维护行政相对人的合法权益,切实提升政府公信力。同时,创新长沙国际商事仲裁工作机制,积极推动长沙国际商事仲裁中心建设,提高长沙商事仲裁服务社会治理水平。
    深入推进依法行政, 加快建设法治政府,既是全面推进依法治国、建设法治长沙的客观要求,也是提高政府自身建设和治理水平的现实需要。下一步工作中,我们将深入贯彻落实党的十九大关于“深化依法治国实践”的部署要求,全面对照湖南省贯彻落实《纲要》的实施方案,以“时不待我、只争朝夕”的精气神,“肩扛责任、奋力赶超”的使命感,不断释放法治“红利”,让法治点亮长沙城市之光。
                                                     (2018年4月9日)
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